Unió Europea: el moment de les dues velocitats

[dropcap letter=”E”]

ncara que avui bufen alguns vents contraris a l’ideal d’una Europa més unida, l’actual impasse de la política europea exigeix un pas endavant decidit per part de tots aquells països que ja han fet uns grans esforços compartint una moneda comuna i un espai interior de lliure circulació. Aquest pas endavant és necessari si no es vol acabar perdent el que s’ha assolit fins avui, ja que la inestabilitat actual impulsa el descontentament i la desafecció envers la idea d’Europa. A més, les recompenses d’aquesta etapa final d’integració són enormes i poden constituir un factor essencial per canviar dràsticament l’actitud de la població europea envers la Unió. Poden significar que la població europea assumeixi una realitat que avui es posa en dubte, que la Unió Europea, lluny de ser el problema, és de fet la solució.

Els resultats de les darreres eleccions europees, de 2014, van posar de relleu un cop més la manca de sintonia creixent entre el procés d’integració europea en el seu format actual i les aspiracions i expectatives de gran part de la ciutadania.

Una explicació, crec que circumstancial, de l’augment d’aquest euroescepticisme és l’efecte de la crisi econòmica que ha patit el continent. És ben cert que la seva duresa i prolongació són, en part, conseqüència dels errors comesos pels països membres en la introducció de la moneda única. Tanmateix, la reacció adversa d’importants segments de la població europea obeeix més a la insatisfacció per la gestió de les conseqüències de la crisi que no pas a una valoració de les causes. Més enllà de la percepció associada a la crisi econòmica, penso que també hi ha raons estructurals molt importants darrere de l’augment de la desafecció de la ciutadania europea. Si la Unió Europea no respon a les expectatives que hi diposita la població és per raons diverses que convé examinar amb deteniment.

La primera és que el creixement econòmic al continent ha estat molt escàs al llarg dels darrers quinze o vint anys i, en qualsevol cas, és insuficient per mantenir l’estat del benestar en els nivells de prestacions amb què ha estat funcionant a la majoria dels països membres. Les causes d’aquest baix creixement són controvertides, però hi ha dos components que habitualment reben poca atenció i hi tenen un paper determinant. Un d’ells és el domini que les elits nacionals continuen exercint sobre els aparells de poder dels estats membres. Aquestes elits es resisteixen a cedir sobirania a Brussel·les, en àrees clau com ara la política fiscal i la política reguladora. Això implica que tant la unió econòmica i monetària com les polítiques del mercat interior en sectors regulats, com són l’energia i les telecomunicacions, funcionin de manera molt poc satisfactòria. L’altre component és el corporativisme que encara domina en molts estats membres: des del sector privat sovint es dóna massa suport als governs nacionals per preservar mercats protegits i sectors en què la competència i la lliure entrada són insuficients.

El creixement econòmic al continent ha sigut

Una segona explicació estructural de l’allunyament ciutadà del procés de construcció europea té a veure amb la complexitat de l’estructura institucional de la Unió. El problema no és tan sols que sigui difícil per al ciutadà europeu entendre el rol dels diferents organismes comunitaris. La qüestió fonamental és que no hi ha una correspondència clara entre l’exercici del poder a escala europea –qui decideix què, i amb quins efectes– i la percepció de la legitimitat democràtica d’aquest poder per part de la ciutadania. Les institucions europees són legítimes gràcies a la representativitat democràtica dels líders nacionals que conformen el Consell Europeu i també per l’elecció directa dels representants populars al Parlament Europeu. Però la complexitat del procés de presa de decisions i el paper de la Comissió Europea fan que sovint els líders nacionals promoguin internament polítiques impopulars, amb l’excusa que es tracta de mesures comunitàries inevitables d’adoptar. Cal recordar, en aquest sentit, que tot i que és cert que la Comissió Europea té iniciativa legislativa pròpia, també ho és que es tracta d’un organisme nomenat pels líders nacionals.

Però potser la causa més profunda de l’actual crisi política és que la Unió Europea, seguint una tradició que es remunta als inicis de la Comunitat Econòmica Europea, ha continuat avançant mitjançant la integració econòmica sense passos paral·lels d’integració política. S’ha seguit confiant que aquesta darrera seria una conseqüència inevitable de la primera. Quan l’avenç polític no ha acompanyat la integració econòmica, el sistema institucional ha sofert, de vegades de manera molt acusada, com va succeir als anys noranta amb l’esclat del sistema monetari europeu. A hores d’ara hi ha dues àrees de política europea en què el desequilibri entre l’avenç dels acords econòmics i el retard de la integració política està provocant un conflicte molt accentuat. Tan greu que fins i tot pot fer insostenible l’actual configuració institucional.

La primera política conflictiva és la lliure circulació de persones en el si de la Unió. És a dir, la política que permet a qualsevol ciutadà europeu residir i treballar a tots els països membres. Alguns països han anat fins i tot més enllà amb el que es coneix com l’acord de Schengen, que permet traspassar les fronteres internes de la Unió sense controls fronterers.

El principi de lliure mobilitat de les persones és un principi polític de la Unió que té importants repercussions positives en termes d’eficiència econòmica per al conjunt del continent. En condicions normals, ja seria difícil d’implementar per la gran diversitat de nivells de vida en el si de la Unió Europea als 28 països* que avui hi tenim. Però és pràcticament impossible de garantir si, a aquesta gran diversitat interior, hi afegim un conjunt de polítiques d’immigració dels estats membres que no estan coordinades ni responen a unes directrius comunes. Molt probablement, la lliure circulació de persones en el si de la Unió no serà una política viable a llarg termini si no va acompanyada d’una política d’immigració comuna. I és obvi que acordar aquest tipus de política comporta, per a cadascun dels països membres, una pèrdua important de sobirania.

La segona gran política que és font de conflicte institucional és, naturalment, la unió econòmica i monetària: l’euro. Compartir una moneda és molt difícil a llarg termini si aquesta unió monetària no va acompanyada d’una integració molt substancial en l’àmbit polític. Per expressar-ho d’una manera resumida, les institucions polítiques comunes són necessàries per fer front als desequilibris crònics de competitivitat que gairebé sempre acaben sorgint en el si d’una unió monetària. Mitjançant la unió política, o bé es financen estructuralment els dèficits de les parts menys desenvolupades de la Unió, o bé s’imposen centralment les reformes legals i institucionals necessàries per impedir que els desequilibris esdevinguin crònics. Alternativament, les reformes legals també poden fomentar la mobilitat de les persones com a mecanisme alternatiu d’ajust. De qualsevol manera, el grau d’unió política necessari és considerable, superior fins i tot al que cal perquè una unió monetària funcioni harmònicament quan els països membres tenen cicles econòmics diferents. En aquest darrer cas, els passos necessaris tenen a veure amb la unió fiscal i la unió bancària, àrees en què la zona euro ja ha avançat fa ben poc com a resultat de la crisi que s’ha viscut els darrers anys.

És important recordar que tant la política de lliure circulació com la política monetària són àrees d’actuació que avui dia ja no són compartides per la totalitat dels països membres. A la zona euro hi participen avui 18 dels 28 països de la Unió, mentre que Schengen ha estat adoptat per 22 països de la Unió Europea i per quatre que no hi pertanyen.

Aprofundir en la integració política per assolir unes polítiques d’immigració i monetària de la Unió que siguin més coherents i efectives no requereix, per tant, una decisió política de tots els països membres, sinó un avenç del subconjunt de països que ja han decidit formar part d’aquestes àrees de col·laboració que comporten una major renúncia a espais de sobirania propis. És possible, avui dia, avançar en aquest disseny de la Unió en què uns països decideixen unir-se més per garantir les fites assolides en la integració monetària i la lliure circulació de persones? És factible políticament una Unió Europea a dues velocitats?

En termes de procediment, la Unió ja disposa d’instruments per avançar en la col·laboració de grups de països, sen· se que els menys desenvolupats aturin el ritme dels que decideixen integrar-se més profundament. Són les anomenades “cooperacions reforçades”. La qüestió no és, per tant, de procediment sinó essencialment política. Els països que no participin en aquesta integració reforçada poden témer que l’avenç dels països Schengen-euro es constitueixi com un bloc integrat que passi a dominar l’agenda de la Unió Europea i que, per tant, afecti negativament la resta de països. És coneguda la recança del Regne Unit* en aquest sentit, i en especial respecte de l’impacte que pugui tenir tot aquest procés en els interessos de Londres com a plaça financera.

Tanmateix, una integració política més gran dels països Schengen-euro milloraria la legitimitat democràtica de les polítiques macroeconòmiques i d’immigració, amb un impacte molt positiu en termes de percepció de la Unió Europea per part dels ciutadans. A més, una major coherència de les polítiques comunitàries en aquests àmbits i el suport polític central que rebria faria que la seva implementació en els estats membres fos molt més efectiva. D’aquesta manera, s’aconseguirien uns resultats millors tant en termes de creixement econòmic com en efectes socials de la lliure mobilitat de les persones. De nou, aquestes són dues àrees clau per millorar la percepció que té la ciutadania sobre l’efecte pràctic de la política europea en el seu benestar.

En la relació amb als països que no participin en la “primera velocitat”, el nucli dur ha de respectar fonamentalment dos principis inherents al procés de construcció europea des dels seus inicis: el primer és que la primera velocitat ha d’estar oberta a tots aquells països que hi vulguin participar. I, el segon, que els països que participin en la primera velocitat no podran discriminar en cap cas la resta, ja que llavors estarien posant en qüestió algunes de les fites principals obtingudes per la Unió Europea en els seus gairebé seixanta anys d’existència.

Aquest és l’estat de la qüestió, i la pregunta política de difícil resposta és: estan preparats els països del nucli dur de la Unió per fer aquest pas i avançar a dues velocitats?

* Article escrit abans del Brexit.